Izvor: Šumadija Press, 02.Dec.2015, 17:15 (ažurirano 02.Apr.2020.)
Zaduživanje Grada bez odgovornosti
Dugoročni krediti, koje Grad Kragujevac i građani otplaćuju i po sedam godina, otežavaju i poskupljuju razvoj lokalne zajednice. Dok se dugovi gomilaju, javnost ne postavlja pitanje opravdanosti i neophodnosti tako skupog punjenja gradskog budžeta.
Javni rashodi Grada Kragujevca po osnovu otplata kamata i pratećih troškova zaduživanja povećani su sa 66,8 miliona dinara u 2007. godini na 92,8 miliona dinara u 2012. godini. >> Pročitaj celu vest na sajtu Šumadija Press << Prema oceni ekonomista, to je posledica kako povećanja zaduženosti Grada, tako i pogoršanja uslova zaduživanja.
Porast zaduženosti posledica je uticaja „teških vremena“ na privredu i budžete lokalnih samouprava, kojih ni Kragujevac nije pošteđen. Grad Kragujevac, kao i ogromna većina gradova i opština u Srbiji, godinama ne uspeva da ostvari ravnotežu u budžetu, odnosno da budžetske rashode dovede na nivo ostvarenih javnih prihoda. U periodu od 2007. do 2012. godine, ukupni prihodi i rashodi gradskog budžeta znatno su varirali, a odstupanja u nekim godinama dostizala su i 25 odsto.
S obzirom na to da rashodi značajno prevazilaze vrednost ostvarenih prihoda, lokalne samouprave u Srbiji prinuđene su da rešavaju problem pokrića budžetskog deficita. To, dakle, znači da gradovi i opštine treba da pronađu alternativne izvore finansiranja.
Za pribavljanje nedostajućih sredstava, lokalne samouprave nemaju mnogo mogućnosti na raspolaganju. Jedna mogućnost je povećanje prihoda iz realnih izvora, tj. povećanje lokalnih poreza, taksi i naknada, zakupnina ili transfera s republičkog nivoa vlasti, a druga zaduživanje kod poslovnih banaka.
Poslednjih godina, uz pomoć projekta koji je finansirala Evropska unija, a sprovela Stalna konferencija gradova i opština (SKGO), izvedena je neka vrsta finansijskog eksperimenta čiji je cilj da se pokaže kako bi izgledalo finansiranje lokalnih samouprava emisijom municipalnih obveznica, koje bi prvenstveno trebalo da se odnosi na finansiranje infrastrukturnih projekata, a ne na pokrivanje deficita u budžetu. Iako je ovaj način jeftiniji i transparentniji, pitanje je da li će, i kada, da zaživi u gradovima i opštinama Srbije.
Neophodnost uzimanja kredita
Lokalne samouprave su usmerene na korišćenje bankarskih kredita iz najmanje dva razloga – usled nedostatka javnih prihoda koji, pritom, i sporo pritiču u budžet, kao i zbog nerazvijenog finansijskog tržišta u Srbiji.
Pošto su mogućnosti povećanja taksi i drugih realnih izvora ograničene, lokalne samouprave se, za pokrivanje budžetskog deficita, najčešće opredeljuju za kredit kod poslovnih banaka.
– Bankarski krediti nisu loše rešenje sami po sebi, ukoliko bi se zanemarili uslovi u kojima funkcioniše naša ekonomija, pa time i lokalne samouprave. Dobro je poznato da poslovne banke plasiraju svoja sredstva po visokim i zbog toga teško prihvatljivim kamatnim stopama koje su, s jedne strane, rezultat poslovnog okruženja koje funkcioniše u uslovima visokog rizika, a s druge strane, nepostojanja potpune konkurencije između banaka – ocenjuje Srđan Furtula, profesor Ekonomskog fakulteta u Kragujevcu.
Kragujevac – tri odsto ukupne zaduženosti gradova i opština
Prema podacima Uprave za javni dug, u septembru 2013.godine Kragujevac se ubrajao u zadužene gradove, uz ukupan dug koji je iznosio 1,85 milijardi dinara i zaduženje po stanovniku od 10.457 dinara, što je u to vreme iznosilo oko 90 evra.
Godine 2012. iz budžeta Grada izdvojeno je 295 miliona dinara po osnovu otplate glavnice duga i 91 milion za isplatu kamate, što zajedno čini oko sedam odsto ukupno realizovanih tekućih prihoda u toj godini.
Te godine, Grad Kragujevac se zadužio kod poslovnih banaka sa još dva kredita – kratkoročnim u iznosu od 195 miliona dinara i dugoročnim u iznosu od 228 miliona dinara. Dugoročni kredit uzet je kod AIK banke s grejs periodom od godinu dana i rokom otplate od pet godina sa do tada najvišom kamatnom stopom od 7%, koja se tromesečno usklađuje s EURIBOR-om. Ova cena dugoročnog kredita potvrđuje da su vremenom uslovi zaduživanja postajali sve nepovoljniji, ali da je, uprkos tome, gradska vlast nastavljala da se zadužuje. Poređenja radi, kredit koji je 2008. godine uzet u Hipo banci ima nižu kamatnu stopu za čak 4,8 procentnih poena.
Godine 2009. uzet je dugoročni kredit kod Banke Inteza u iznosu od 5,3 miliona evra (499 miliona dinara) s rokom otplate od sedam godina. Sledeće godine, uzet je kratkoročni kredit za finansiranje deficita tekuće likvidnosti od KBC banke u iznosu od 150 miliona dinara. Kredit je u celosti vraćen u zakonskom roku (do kraja budžetske godine), pri čemu je za ovu pozajmicu plaćena i kamata u iznosu od 3,5 miliona dinara. Ovim novcem, Opština Novi Beograd uredila je dva platoa u „blokovima“ i sanirala podzemne vode u paviljonima. U Leskovcu je sufinansiran rad geronto domaćica, a u Kraljevu stipendirani najbolji studenti. Sigurno bi se za taj iznos našla svrsishodnija namena i u Kragujevcu, umesto plaćanja kamate za deficit koji je nastao usled nesavesnog upravljanja javnim finansijama.
U 2011. godini, uzeta su dva kredita od Banke Inteza. Kratkoročni kredit je ponovo uzet za finansiranje deficita tekuće likvidnosti, a njegov iznos bio je još veći – 165 miliona dinara. Dugoročni kredit u iznosu od 1,93 miliona evra, građani Kragujevca otplaćuju do 2018. godine. Godine 2012, Grad ponovo uzima dva kredita, ovog puta od AIK banke. Iznos kratkoročnog kredita je opet još veći u odnosu na prethodni – 195 miliona dinara, dok dugoročni iznosi 1,97 miliona evra s rokom otplate od pet godina.
Iz godine u godinu, iznos kratkoročnih kredita se povećava što ukazuje na to da opada tekuća likvidnost, odnosno da je Grad, usled neuravnoteženosti u kretanju javnih prihoda i rashoda, sve manje u stanju da izmiruje svoje tekuće obaveze.
Ukupan iznos koji je izdvojen samo za kamatu i troškove zaduživanja u ovom šestogodišnjem periodu iznosio je skoro 440 miliona dinara, što predstavlja 10 odsto prosečnog gradskog budžeta. Ako se posmatra ukupni vraćeni iznos po uzetim kreditima u ovom periodu, Grad Kragujevac je morao da izdvoji trećinu jednogodišnjeg budžeta za te namene. Ekonomisti ocenjuju kao „alarmantnu“ činjenicu da su izdvajanja za kamatu u pojedinim godinama bila veća od izdvajanja za socijalno osiguranje i socijalnu zaštitu.
Cena života iznad finansijskih mogućnosti
Deo koristi od toga što su budžetski rashodi lokalnih samouprava veći od prihoda imaju banke. Usled nerazvijenosti finansijskog tržišta, one se nalaze u središtu našeg finansijskog sistema i u svojim rukama drže 90 odsto ukupnih finansijskih sredstava.
Cena pozajmica je visoka, jer bankarski sistem u Srbiji ima sve karakteristike čvrstog oligopola – tržišne strukture bliske monopolu u kojoj je na strani ponude nekoliko „igrača“ (prodavaca), koji imaju mogućnost da cenu kredita (kamatnu stopu) drže na relativno visokom nivou. Stanovništvo i privreda, pa i lokalne samouprave, kao kupci bankarskih kredita, nemaju moć da utiču na obaranje njihovih cena. Prema podacima Narodne banke Srbije, na osnovu kriterijuma bilansne aktive pet banaka ostvaruje tržišno učešće od čak 50 odsto.
Ekonomisti očekuju da će bankarski sektor i dalje da se ukrupnjava, odnosno da će bankarski oligopol biti sve izrazitiji. Ovome u prilog ide i činjenica da je u periodu od 2006. do 2013. godine, čak sedam banaka prestalo da posluje na našem tržištu, ali se broj poslovnih jedinica nije smanjivao.
Imajući u vidu dominaciju banaka u finansijskom sistemu, oligopolsku tržišnu strukturu u bankarskom sektoru (postojanje malog broja banaka s velikim tržišnim učešćem i homogenim proizvodom – kreditom), kao i visoke kamatne stope zbog rizika neizvršenja novčanih obaveza i tržišnog rizika, zaduživanje privrede, građana, pa i lokalnih vlasti je krajnje nepovoljno. Ali, bez obzira na to, lokalne vlasti se iz godine u godinu sve više zadužuju.
Još više zabrinjava podatak da su dugoročna potraživanja banaka enormno veća od kratkoročnih i da ukupna (dinarska i devizna) potraživanja banaka od lokalnih organa vlasti iznose oko 29 milijardi dinara, što predstavlja oko 1% bruto domaćeg proizvoda.
Na osnovu godišnjih zaduženja i rokova otplate kredita uzetih u periodu od 2005. do 2012. godine, Grad Kragujevac tokom ovog perioda, pa sve do avgusta 2019. mora da izdvoji oko 900 miliona dinara, a samo na ime kamata oko 300 miliona.
Ipak, svih ovih godina ukupni godišnji izdaci za glavnicu i kamate činili su manje od 15 odsto ukupno ostvarenih tekućih prihoda, koliko je maksimalno dozvoljeno Zakonom o javnom dugu. U prilog „umerenosti“ u zaduživanju ide i činjenica da zaduženost Grada Kragujevca po uzetim dugoročnim kreditima kod poslovnih banaka čini tri odsto ukupne zaduženosti lokalnih samouprava. Ako ovaj udeo stavimo u odnos s brojem stanovnika, zaduženost Kragujevca je proporcionalna zaduženosti ostalih lokalnih samouprava u Republici.
Takođe, i zaduženost Republike progresivno raste i u ovom trenutku dostiže čak 74 odsto bruto domaćeg proizvoda. Republičke vlasti godinama krše zakon, budući da je Zakonom o budžetskom sistemu dozvoljen dug u visini 45 odsto BDP-a.
U periodu od 2003. do 2013. godine, kratkoročno zaduživanje gradova i opština beleži rastući trend. Zaduženost pada jedino u 2007. i 2008. godini, što ekonomisti objašnjavaju bojaznošću banaka od gubitka likvidnosti u godinama finansijske krize. Verovatno bi se gradovi i opštine i dalje zaduživali, ali su se banke ustezale zbog opreznosti. U poslednje dve godine posmatranog perioda, pored kratkoročnih, naglo su narasla i dugoročna potraživanja banaka od lokalnih samouprava.
Važno je da se primeti da su kratkoročni krediti (koji moraju da se otplate u roku od godinu dana) povećavani u izbornim i predizbornim godinama, što može da uputi na zaključak o često neracionalnoj upotrebi dobijenih sredstava, odnosno da je taj novac verovatno završio u promotivnim kampanjama lokalnih funkcionera. Možda nije potrebno da se naglasi da je to novac poreskih obveznika koji na njega plaćaju i visoku kamatu, a ne novac političkih stranaka (iako se u njih, na kraju, indirektno prelije).
Pravila zaduživanja
Prema do sada kreiranom pravnom i institucionalnom okviru u Srbiji, lokalne vlasti mogu da se zadužuju u zemlji i inostranstvu, u domaćoj ili stranoj valuti. One mogu da pozajmljuju novac od finansijskih institucija (kroz otvoreni postupak javne nabavke kredita) ili od investitora na tržištu kapitala (emisijom opštinskih obveznica). Prema Zakonu o javnom dugu, odluku o zaduživanju donosi nadležni organ vlasti (Gradsko veće i Skupština), ali tek po dobijenom mišljenju Ministarstva finansija. Član 35. ovog zakona propisuje da lokalne vlasti mogu da se zaduže za finansiranje deficita tekuće likvidnosti, a pozajmljena sredstva moraju da se vrate pre kraja budžetske godine u kojoj je izvršena pozajmica. Iznos pozajmice ne može da se refinansira ili prenese u narednu budžetsku godinu. Takođe, u toku budžetske godine zaduživanje za finansiranje deficita tekuće likvidnosti ne sme da pređe 5% ukupno ostvarenih budžetskih prihoda u prethodnoj godini.
Zajedno s kratkoročnim, u periodu od 2003. do 2013. godine rastu i dugoročna bankarska potraživanja. Pritom, dugoročno zaduživanje lokalnih vlasti je u suprotnosti s članom 36. Zakona o javnom dugu, prema kojem lokalne samouprave ne mogu da se dugoročno zadužuju, osim zbog finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti.
Uprkos tome, u periodu od 2003. do 2013. godine lokalne vlasti su povećale nivo dugoročnog zaduženja (čiji je period otplate duži od godinu dana) sa 1,2 milijarde na čak 29,5 milijardi dinara.
– Ako posmatramo povećanje dugoročnih kredita od 2003. do 2013. godine, teško je poverovati da je ovakav rast zaduženosti u skladu s ostvarenim kapitalnim investicijama u posmatranom periodu. Drugim rečima, to bi značilo da su se kapitalne investicije u lokalnim samoupravama u Srbiji povećale za 30 puta, što je nerealno – objašnjava profesor Furtula.
Lokalne samouprave su se zaduživale kako u dinarima, tako i u devizama, pri čemu je dug u devizama takođe rastao. To je i najveći nedostatak zaduživanja lokalnih vlasti u Srbiji, jer se time obaveze po osnovu zaduživanja izlažu valutnim rizicima. Gotovo dve trećine ukupnog duga lokalnih samouprava denominovano je u evrima, dok je manje od petine duga u dinarima. Pored toga, preko 60 odsto zaduženja gradova i opština je po varijabilnim kamatnim stopama, što dodatno unosi rizik od povećanja troškova zaduživanja.
Bahatost neizostavno vodi ka blokadi računa
– Kad smo mi došli na vlast, odnosno kad sam ja dobio ovu funkciju, imali smo blokadu računa od oko 150 miliona. Poverioci, svi koji su imali potraživanja, bili su prilično agresivni. U početku, znate, davljenik ne može da razmišlja o frizuri ili naočarima za sunce, mi smo gledali kako da se spasimo, da uzmemo vazduha. Tu je bilo najvažnije da se usmerimo na kontrolu likvidnosti, na one poverioce koji imaju izvršna rešenja i cele te godine mi smo se zapravo najviše borili s izvršnim rešenjima, s rešenjima koja su bila gotova, koja je Sud doneo – priča za Šumadijapress Igor Mitrović, član Gradskog veća za finansije i imovinu.
Na izmirenje zaostalih obaveza čekale su porodilje, prosvetni radnici, banke, brojne građevinske firme...Ako se ovome dodaju dugovi prema „Elektrošumadiji“ i „EPS snabdevanju“ (oko 600 miliona dinara) ili „Energetici“ (oko milijardu dinara), kao i kamate po osnovu ovih dugova, stiče se utisak da Grad gotovo nikome ništa nije plaćao. Za izvedene radove, Grad Kragujevac građevinskim firmama danas duguje blizu osam miliona evra.
– To su predizborne kampanje, razna asfaltiranja iz 2008. i 2012. godine. To su neplaćene kampanje iz tih godina. Mi smo sad prinuđeni da uzimamo nove dugoročne kredite, kako bismo investirali u prošlost, i ne možemo da se usmerimo na budućnost – kaže Mitrović.
Prema njegovim rečima, aktuelna gradska vlast uzimanjem novih kredita plaća cenu za brojne nelogičnosti u donošenju finansijskih i drugih odluka prethodne vlasti. Neke od tih odluka dovele su do sudskih sporova, koje Grad gubi i za šta plaća odštete, penale i sudske troškove u iznosu od oko četiri miliona evra godišnje! Nerazumni i finansijski neopravdani potezi donosili su se posebno u atmosferi predizbornih groznica. Recimo, finansiranje izgradnje zgrade Službe hitne pomoći i Zdravstvene stanice br. 4 iz kratkoročnog kredita je za Mitrovića finansijski vrlo problematično.
– Znači, vi uzimate kratkoročne izvore i finansirate osnovna sredstva, što je nonsens! Umesto da uzmete te kratkoročne izvore i da izmirite izvršna rešenja prema porodiljama, gde ćete se izmirivanjem tih obaveza spasiti troškova kamate i sudskih procesa, što smo mi uradili ove godine. Mi smo ove godine uzeli revolving kredit od 220 miliona s kamatnom stopom od 5,35 odsto, a prethodna vlast je uzela kredit u iznosu od 260 miliona po stopi od 9 odsto! Duplo skuplje! Ukupan iznos tog kredita dat je školama, prosveti i socijali, i spasili smo se troškova kamata i sudskih troškova, koji su mnogo veći nego što će nam biti kamata koju ćemo platiti za ovaj kredit. Zamislite da smo sad ušli u kratkoročni kredit i finansirali kamione za „Čistoću“. To bi bio nonsens! Ići ćemo u kamione, kontejnere i puteve, ali iz dobrih kredita Evropske banke za obnovu i razvoj, iz dugoročnih kredita s dve godine grejs perioda i osam godina otplate. Znači, nešto što je kvalitetno – pojašnjava Mitrović.
Dugoročni krediti koje je aktuelna gradska vlast nasledila od prethodne izazvali bi sledeće godine, na ime otplate glavnice i kamate, izdvajanja iz budžeta u iznosu od skoro 4,8 miliona evra. Godine 2016, po ovom osnovu Grad bi morao da izdvoji oko tri miliona evra, a do 2019. ukupno nešto preko 10 miliona evra. Iako bi otplata kredita bila „lakša“ u periodu od 2017. do 2019. godine, gradska vlast je procenila da će to izazvati finansijsko opterećenje.
Zbog toga, Grad uzima nove kredite da refinansira stare. Rok otplate se produžava do 2021. godine, a cena koju za to plaća se udvostručava – sa 705.575 evra na skoro 1,5 miliona evra. Prema Mitrovićevim rečima, pozitivan efekat refinansiranja dugoročnih kredita ogleda se u ravnomernijim ratama za kredit. One će sve do 2020. godine prosečno iznositi oko 2,2 miliona evra, što je polovina iznosa koju bi Grad morao da plati pod prvobitnim uslovima.
Na kraju će, 2021. godine, Grad za dugoročne kredite prethodne vlasti na ime otplate glavnice i kamata platiti skoro 11,3 miliona evra. Na taj način će, uz kupovinu vremena, nečiju neodgovornost građani Kragujevca platiti 1,3 miliona evra više nego što je bilo planirano.
Zaduživanje kao strategija finansiranja
Lokalne samouprave bi mogle i sopstvenim sredstvima da finansiraju kapitalne projekte, akumulirajući viškove na svom tekućem budžetskom računu. Ovo se, po pravilu, u Srbiji ne dešava, jer se sve lokalne samouprave bore s deficitom u budžetu. Drugim rečima, nema viška iz kojeg bi mogli da budu finansirani kapitalni projekti, pa je zaduživanje jedini način da se lokalne samouprave upuste u ambicioznije investicije.
Zaduživanje može da otvori i filozofsku raspravu – da li je ono fer prema budućim generacijama. S jedne strane, ono promoviše međugeneracijsku jednakost, jer na ovaj način i buduće generacije građana, koje će imati koristi od investicionih projekata, plaćaju deo troškova izgradnje. Investicioni troškovi se prenose na veći broj godina u periodu koji odgovara životnom veku infrastrukturnog projekta koji se finansira, a dugoročno zaduženje tada može da se servisira iz tekućih prihoda lokalne samouprave.
Ekonomisti smatraju da zaduživanje predstavlja efikasniji način finansiranja od finansiranja iz tekućih prihoda i pored toga što uključuje značajnu kamatnu stopu, jer skraćuje vreme potrebno za završetak investicionih projekta. Finansiranje iz tekućeg prihoda sa sobom nosi brojne skrivene i neskrivene troškove, kao što je održavanje i zaštita građevinske lokacije, materijala i opreme na duži period, ometanje poslovanja lokalnih preduzeća, javnih službi i svakodnevnog života građana duže nego što je to potrebno. U ekstremnim slučajevima, izgradnja može da potraje toliko dugo da kapaciteti čija je izgradnja u toku postaju tehnološki zastareli već u trenutku kada konačno dobiju svoju funkciju.
Pregovaračko poglavlje 32 donosi, za Srbiju nov, koncept javne unutrašnje finansijske kontrole radi unapređenja kontrolnih sistema javnog sektora buduće članice, a u skladu s međunarodnim standardima i najboljom praksom Evropske unije. Reč je o sistemu unutrašnje kontrole celog javnog sektora, uključujući i trošenje fondova Evropske unije, kako bi se sprečila njihova zloupotreba i zaštitili finansijski interesi EU.
Međutim, zaduživanje nije uvek najadekvatnija strategija finansiranja. Zaduživanje u cilju pokrića tekućih rashoda ima upravo suprotan efekat, jer se troškovi prenose na buduće generacije, dok današnji poreski obveznici uživaju koristi od povećanih rashoda, odnosno uživaju preko finansijskih mogućnosti svog doba.
Budžetska primanja od zaduživanja gradova i opština rasla su i pre i posle krize. Godine 2005. ova primanja činila su tek 1,4 odsto ukupnih budžetskih prihoda, da bi 2011. godine njihov udeo narastao do čak 9,8 odsto! Znajući da najveći deo tog novca nije korišćen za unapređenje infrastrukture i poboljšanje usluga građanima, već uglavnom za finansiranje neefikasne administracije i javnih preduzeća, ovaj porast duga lokalnih samouprava predstavlja alarm za najširu javnost. Zbog toga i ne čudi što će jedno od prvih poglavlja koje će biti otvoreno u pregovorima o pristupanju Srbije Evropskoj uniji, biti poglavlje čija je tema transparentno i efikasno upravljanje javnim finansijama.
Objavljivanje ovog teksta pomoglo je Ministarstvo kulture i informisanja Republike Srbije, koje sufinansira projekat “Grad Kragujevac i izazovi evropskih integracija”. Projekat je fokusiran na analizu spremnosti i sposobnosti lokalne samouprave da aktivno učestvuje u procesu usklađivanja propisa sa standardima EU.
Prema procenama Stalne konferencije opština i gradova (SKGO), od 35 poglavlja u pregovorima o članstvu, 21 poglavlje, kao i dve trećine propisa, spadaće u nadležnosti lokalnih samouprava.
.jpg)
