Izvor: Šumadija Press, 06.Dec.2015, 16:00 (ažurirano 02.Apr.2020.)
U budžetu samo za plate i presude
Gotovo četvrtina sredstava kojima raspolaže gradska vlast u Kragujevcu odlazi na plate zaposlenih. Veliki iznosi izdvajaju se i za novčane kazne i penale po rešenju suda u sporovima koje Grad gubi, jer je nezakonito vršio eksproprijaciju i prodaju gradskog zemljišta. Zbog toga će veća budnost u praćenju trošenja budžetskog novca i kontrola javnog sektora predstavljati izazove evropskih integracija već na samom početku pregovaračkog procesa.
Kako je iz >> Pročitaj celu vest na sajtu Šumadija Press << Evropske komisije najavljeno, Pregovarački proces za Srbiju počinje 14.decembra, a prva pitanja koja će biti otvorena u procesu pristupanja Srbije Evropskoj uniji biće ona iz 32. i 35. poglavlja iz pravnog nasleđa ove nadnacionalne kontinentalne organizacije, koja danas broji 28 država članica.
Poglavlje 32 doneće u našu praksu koncept javne unutrašnje finansijske kontrole. Reč je o postojanju efikasnih i transparentnih sistema finansijskog upravljanja, uključujući adekvatnu prethodnu, tekuću i naknadnu finansijsku kontrolu ili inspekciju celokupnog javnog budžeta, a naročito prihoda i rashoda na centralnom nivou. Pored podrške državi kandidatu, smisao ovog poglavlja je i zaštita finansijskih interesa Evropske unije, u prvom redu borba protiv zloupotrebe fondova EU.
U tom smislu, poglavlje 32 trebalo bi da pruži pomoć vlastima u Srbiji u rekonstruisanju sistema unutrašnje kontrole i uspostavljanju efikasnije kontrole javnog sektora u skladu s međunarodnim standardima i najboljom praksom Evropske unije. To će, nesumnjivo, biti izazov za čitav javni sektor u Srbiji.
Jedno od važnih pitanja jeste problem budžetskih deficita u gradovima i opštinama, odnosno višak rashoda nad javnim prihodima. Ekonomski stručnjaci godinama već ukazuju na tesnu vezu između velikih budžetskih rashoda i prevelikog broja zaposlenih u administraciji i javnim preduzećima. Reč je o višegodišnjem problemu sa kojim nijedna vlast od pada Miloševićevog režima nije mogla da se uhvati u koštac. Pre će biti da nije želela, jer je reč o mehanizmu kupovine socijalnog mira i glasova birača koji je dobro funkcionisao, posebno zbog toga što su ga finansirali poreski obveznici – što direktno plaćanjem poreza, što zaduživanjem svih nivoa vlasti kod banaka i međunarodnih finansijskih institucija.
Podaci govore da rashodi za zaposlene konstantno rastu. Reč je o platama, dodacima i naknadama zaposlenih, socijalnim doprinosima na teret poslodavca, naknadama troškova zaposlenih i nagradama zaposlenima. Ovi troškovi predstavljaju najznačajniju rashodnu poziciju. Učešće rashoda za zaposlene, u periodu od 2005. do 2012. godine, bilo je u velikoj meri konstantno i iznosilo je približno 22 odsto ukupnih budžetskih rashoda. Dakle, prosečno petina ili čak četvrtina sredstava kojima raspolaže gradska vlast u Kragujevcu odlazi na plate zaposlenih.
Broj zaposlenih u lokalnoj administraciji povećava se iz godine u godinu. Ovaj fenomen bio je tema i opsežnog istraživanja koje je Šumadijapress sproveo krajem 2011. godine i objavio u serijalu tekstova pod nazivom „Zapošljavanje u javnim preduzećima“. Pri tom, taj rast zaposlenih u javnom sektoru nije posledica rasta broja stanovnika Grada Kragujevca.
– Jedino bi značajniji porast broja stanovnika koji koriste usluge lokalne samouprave bio o
pravdanje za ovako značajno povećanje broja zaposlenih, pa time i izdataka za lične dohotke – ocenjuje Srđan Furtula, profesor Ekonomskog fakulteta u Kragujevcu.
Za ovim rashodima, slede rashodi za korišćenje usluga i roba, u koje se svrstavaju stalni troškovi, troškovi specijalizovanih usluga i usluga po ugovoru i troškovi materijala, a koji u periodu od 2009. do 2012. godine čine od 17 do 25 odsto ukupnih rashoda i izdataka.
U ovom periodu, subvencije čine desetinu budžetskih rashoda, dok otplata kamate i prateći troškovi zaduživanja čine oko 1,5 odsto ukupnih rashoda i izdataka. Ovi troškovi ostvaruju konstantno umeren rast u datom periodu.
Ostali tekući rashodi, u koje spadaju dotacije nevladinim organizacijama, naknade štete nastale usled elementarnih nepogoda, novčane kazne i penali po rešenju suda, učestvuju u ukupnim rashodima sa oko sedam odsto.
U ovom periodu, tekući rashodi u nominalnom iznosu ostvaruju relativno umeren rast u svim godinama, izuzev u 2012. godini kada je došlo do značajnog rasta s 3,22 milijarde dinara na 4,36 milijardi, što predstavlja značajan međugodišnji rast od 35 odsto.
Ukoliko se detaljnije pogledaju izveštaji o izvršenju budžeta Grada Kragujevca, 2012. godine značajno su porasli rashodi za zaposlene s 1,15 milijardi dinara u 2011. godini na 1,42 milijarde, što predstavlja rast od 23 odsto. Rashodi za zaposlene su u periodu od 2009. do 2011. godine ostvarivali minimalan rast.
Inače, nedavno je u izjavi za Radio Televiziju Srbije direktor kancelarije Svetske banke u Srbiji Toni Verheijen ponovo ukazao na glomaznost javnog sektora u Srbiji.
– Javni sektor ima dvostruko više zaposlenih u odnosu na standard zemalja u okruženju. Pri tom, odnos broja menadžera u javnim preduzećima i broja izvršilaca je 1:4, dok u zemljama u okruženju na jednog menadžera dolazi osmoro izvršilaca – navodi Verheijen.
Godine 2012, takođe dolazi do značajnog rasta i ostalih rashoda Grada Kragujevca s 264 miliona dinara na više od 400 miliona. Troškovi korišćenja usluga i roba predstavljaju jako dinamičnu stavku, koja je ostvarila značajan rast sa 690 miliona u 2009. godini na 1,32 milijarde dinara 2012. godine. Kategorija socijalno osiguranje i socijalna zaštita ostvarila je značajan rast u 2012. godini, s obzirom da je 2011. godine za ove namene izdvojeno svega 50 miliona dinara, a 2012. čak 190 miliona.
Na primeru 2011. godine, može se videti da trećina gradskog budžeta odlazi na troškove izvršnih i zakonodavnih organa (Gradsko veće i Skupština), usluge opšteg tipa i transakcije javnog duga.
Za ovim, takozvanim opštim poslovima, u trošenju budžeta slede razvojne funkcije, čiji je udeo 18,6 odsto. U ovu kategoriju rashoda svrstavaju se svi izdaci iz oblasti komercijalnih poslova, izgradnje, stambenog razvoja, vodosnabdevanja, ulične rasvete. Izdaci u oblasti poljoprivrede, drumskog saobraćaja, turizma i sl. zauzimaju 13 odsto ukupnih rashoda budžeta Grada.
Rashodi za obrazovanječine 11,8 odsto ukupnih rashoda. Najveće izdatke Grad ostvaruje u oblasti predškolskog obrazovanja koje finansira u celosti, dok su u oblasti osnovnog i srednjeg obrazovanja izdaci manji, s obzirom da na ovim nivoima obrazovanja Grad snosi materijalne troškove i samo manji deo izdataka za zaposlene u školskim ustanovama, jer zarade nastavnika direktno isplaćuje republička vlada.
Izdaci u oblasti rekreacije i sporta, u koje spadaju i svi troškovi održavanja i investiranja u sportsku infrastrukturu, u ukupnim rashodima učestvuju s 10,3 odsto. Za ustanove kulture i medije, Grad Kragujevac je 2011. godine izdvojio sedam odsto raspoloživih sredstava, a za zdravstvo samo 0,5 odsto.
Sudske presude – trećina gradskog budžeta!?
Visoki budžetski rashodi, nastali kao posledica nesavesnog upravljanja gradskim budžetom i imovinom tokom prethodnih godina, predstavljaće glavobolju za aktuelnog člana Gradskog veća za finansije i imovinu Igora Mitrovića i u narednoj godini. Reprogrami višegodišnjih dugova i pripadajućih kamata odlažu izmirenje ovih obaveza i daju mogućnost da se „uzme vazduh“.
Na dan 31.12.2014, dugovi Grada Kragujevca iznosili su 7,9 milijardi dinara. Primetimo da je to iznos gotovo jednog celog budžeta! Projekcija budžeta za 2016. godinu je 10,8 milijardi dinara.
– Tih sedam milijardi i 960 miliona meni je rizik za Grad, jer mogu da ga dovedu do blokade računa. Znate, opozicija ima običaj da kaže: „Nije to strašno. To je gimnastika, to se ujutru probudite, pa onda vi to rasporedite malo ovamo, malo onamo“. To su gluposti. Ovo je planiranje. Ja tačno znam šta i kad mi dospeva i nad čim smo uspostavili neku vrstu kontrole – kaže Mitrović.
Inače, prema istom obračunu, celokupni javni sektor u Kragujevcu duguje 13,3 milijarde. Pod pretpostavkom da Kragujevac ima 180.252 stanovnika i da je srednji kurs evra 120 dinara, Grad po glavi stanovnika duguje 614 evra!
Od ovog iznosa, 5,3 milijarde otpada na dugoročne i kratkoročne obaveze. Pri tom, kratkoročne obaveze (u iznosu od 4,1 milijarde za EPS, „Energetiku“, porodilje, Gradsku agenciju za saobraćaj i dr.) moraju da se izmire u tekućoj godini, a od dugoročnih, koje se odnose na otplatu kredita bankama, u tekućoj godini dospeva samo manji deo kamate. Prema Mitrovićevoj oceni, četiri milijarde je iznos koji realno dospeva u tekućoj godini. Preostali iznos – čak 2,6 milijarde dinara – su novčane kazne po rešenju suda zajedno sa sudskim troškovima i kamatom. To je trećina ukupnog duga Grada Kragujevca!
Ove sudske sporove, Grad je izgubio zbog nezakonite eksproprijacije i prodaje zemljišta. One predstavljaju realnu opasnost za budžet, jer na njih gradska vlast nije računala i ne može s izvesnošću da ih predvidi.
– Sada imate situaciju da zbog toga što ste prodavali imovinu koja je imala neku pravnu anomaliju, vlasnici koji nisu mogli da prevedu to na sebe, tuže Grad. Onda, zbog toga što to nije preveo na sebe, vlasnik je pretrpeo izvesnu štetu, pa te tuži i za štetu. Sve to, znači, nije proknjiženo i mi sad tražimo način kako da to obuhvatimo u bilansu stanja. To je milijardu i po novih obaveza na sve – kaže Mitrović za Šumadijapress.
Kako kaže, njemu će biti potrebna i pomoć pravnika, koji bi procenili koje će sporove Grad Kragujevac sigurno izgubiti i koliko će to Grad da košta.
– To mora da kaže neko ko je pravne struke i da stane iza toga, da ćemo sigurno izgubiti dve milijarde i 600 miliona, da će 2016. godine dospeti milijarda, 2017. milijarda, u zavisnosti od toga kako sporovi idu. Ali, mi nemamo nijedan dokaz da možemo dobiti te sporove, jer su kod eksproprijacije, kao i kod prodaje zemljišta, stvari čiste – vi ste ušli nekome u imovinu, vi ste prodavali zemljište 2006, 2007, 2008, niste prodali kako treba, to niko nije evidentirao i sad to mi moramo da platimo. To je nešto što ćemo da izanaliziramo s Preduzećem za izgradnju grada najviše – šta integrisati u sledeću godinu od sudskih procesa. Znači, opet je ta noćna mora s obavezama, koje su iz prošlosti i zbog kojih ne možemo da se usmerimo na budućnost – kaže Mitrović.
Nepopularne mere štednje
Zajedno s izmirivanjem zaostalih obaveza i obaveza koje se pojavljuju, kako tvrde u Gradskoj upravi, usled protivzakonitih odluka prethodne kragujevačke vlasti, aktuelna vlast nastoji da smanji troškove, odnosno budžetske rashode.
– Mi smo ove godine dali po Programu za sportsko finansiranje samo 80 miliona. To su nekad bile stotine miliona – kaže Mitrović za Šumadijapress.
Na naše pitanje da li će nivo zaduženosti ostati isti u ovoj i sledećoj godini, Mitrović kaže:
– Jedno je nivo kreditne zaduženosti, a drugo je nivo zaduženosti Grada u smislu obaveza i neplaćanja duga prema poveriocima. Kreditna zaduženost je nešto što kontroliše Ministarstvo finansija, ali problem je u obavezama – šta sa njima i kako ih isplatiti – to je poenta. Suština je u dugu koji je godinama zanemarivan, a budžet posmatran kao ograničenje, za koje treba naći način kako da se zaobiđe, po principu „imamo budžet koji je država po Zakonu propisala, a mi sad moramo da pronađemo način kako to da zaobiđemo“. Umesto da su sebi rekli: „mi smo Grad, mi smo odgovorni, nama treba budžet da posluži za realno planiranje“, jer, verujte mi, ukoliko realno planirate, ukoliko imate zdrave ideje, to je ogromna pomoć u finansiranju svih vaših potreba koje planirate za jednu budžetsku godinu.
Kuda idu gradovi i opštine
Bez obzira na ovakvu praksu u Gradu Kragujevcu, finansiranje lokalnih samouprava u Srbiji postepeno se transformiše i približava strukturi finansiranja koja se primenjuje u razvijenim zemljama Evropske unije, ocenjuje u svom naučnom radu Srđan Đinđić, profesor Ekonomskog fakulteta u Kragujevcu. Prekretnicu čini uvođenje Zakona o finansiranju lokalnih samouprava, čija je primena preduslov za proces decentralizacije u Srbiji, koja će takođe biti jedan od izazova s kojim će se Srbija susresti na svom putu ka Evropskoj uniji. Ovim zakonom, jedinice lokalne samouprave se sve više podstiču da poboljšaju adminisitriranje lokalnim porezima i povećaju efikasnost u trošenju sredstava.
Ipak, ova transformacija ne prolazi bez „saplitanja“. Ekonomisti ocenjuju da prepuštanje većeg dela poreza na zarade lokalnim vlastima nije bilo praćeno povećanjem obima usluga koje lokalne samouprave treba da pruže, već je povećanje budžetskog prihoda gradova i opština iskorišćeno za povećanje rashoda za zaposlene, a u znatno manjoj meri za povećanje kapitalnih izdataka. To samo potvrđuje da se različite političke strukture na vlasti ponašaju jednako neodgovorno prema novcu građana kojim treba savesno i racionalno da upravljaju. Ovakva „bahatost“ podržana je nedostatkom pritiska javnosti, kao i neodgovarajućom internom finansijskom kontrolom. Približavanje Evropskoj uniji upravo bi trebalo da uvede praksu veće budnosti u praćenju trošenja budžetskog novca.
Zakon o finansiranju lokalnih samouprava gradovima i opštinama donosi i mogućnost zaduživanja. Ono postaje sve značajniji izvor prihoda lokalnih samouprava, kojim mogu da se finansiraju kapitalni investicioni projekti, ali i plate zaposlenih u preglomaznoj administraciji, što nije dobro rešenje za građane. Ekonomisti, naime, upozoravaju da je veći deo kredita lokalnih samouprava indeksiran u stranoj valuti i time izložen valutnom riziku. Pored toga, ovi krediti su i skupi, odnosno gradovi i opštine (zapravo, njihovi građani) na njih plaćaju visoku kamatu, uz neprekidnu izloženost rizicima nepovoljnih kretanja na finansijskom tržištu.
Iako zaduživanje ne ugrožava nijednu jedinicu lokalne samouprave u Srbiji, evidentno je da se sve veći broj gradova i opština poslednjih godina sve više zadužuje.
Prema mišljenju profesora Srđana Đinđića, dalji pravac reformi sistema finansiranja jedinica lokalne samouprave u Srbiji trebalo bi da bude usmeren ka funkcionalnom povezivanju izvora finansiranja lokalnih vlasti i njihovih nadležnosti. To će dovesti do povećanja odgovornosti lokalnih organa vlasti u pružanju javnih usluga njihovim korisnicima.
– Trenutno, u fokusu stručnih razmatranja je samo obim sredstava koji ostaje na raspolaganju lokalnim vlastima, dok je kvalitet usluga koje lokalne samouprave treba da ostvaruju po osnovu tih sredstava u drugom planu – ocenjuje Đinđić.
Jedno od pitanja kojima će se baviti stručnjaci jeste i raspodela transfera. Za pravičnu raspodelu tog novca, ključna je njegova namena. U tom smislu, poželjno je da se transferna sredstva koriste za one projekte (npr. izgradnju puteva) koji donose koristi ne samo pojedinačnoj lokalnoj samoupravi, već i okruženju, tako da i stanovnici drugih opština mogu da koriste te puteve bez ikakvog dodatnog troška. To će, ocenjuju stručnjaci, povećati efikasnost u trošenju budžetskih sredstava.
Praksa lokalnih samouprava u Srbiji u periodu od 2005. do 2012. godine pokazuje da se, recimo, korišćenje roba i usluga povećalo sa 19 odsto na početku ovog perioda na 24 odsto ukupnih rashoda lokalnog nivoa vlasti u 2012. godini. Učešće otplata kamata se, usled povećanog zaduživanja lokalnih samouprava u ovom periodu, takođe povećalo, tako da je sa zanemarljivih 0,3 odsto u 2005. godini povećano na 1,5 odsto ukupnih rashoda. Iz istog razloga, raste i učešće otplate glavnice s 0,8 odsto na 3,9 odsto ukupnih rashoda. Najveći pad beleže subvencije, čije je učešće u ukupnim rashodima palo s 23 odsto u 2005. godini na svega 12 odsto u 2012. godini.
Godine 2009. došlo je do velikog pada gotovo svih rashodnih pozicija, a najveći pad su doživeli rashodi kojih su lokalne vlasti mogle relativno lako da se odreknu, a to su subvencije i transferna davanja. S druge strane, upečatljivo je da se rashodi za zaposlene ni u jednoj godini nisu značajnije smanjili, pa čak ni 2009, kao godini najvećeg pritiska na lokalne budžete.
Najveći izdatak lokalnih samouprava u Srbiji predstavlja razvoj zajednice, koji obuhvata vodosnabdevanje, daljinsko grejanje i izgradnju kanalizacione mreže. Za ovu namenu, Grad Beograd izdvaja više od četvrtine raspoloživih sredstava, a ostale lokalne samouprave oko 20 odsto. Za izgradnju i održavanje gradskih ulica i seoskih puteva, Grad Beograd izdvaja skoro četvrtinu budžeta, dok Kragujevac, Novi Sad i Niš za ulice i puteve izdvajaju 12 odsto. U uzorku manjih lokalnih samouprava (koji čine Aleksinac, Batočina, Bački Petrovac, Čačak, Kanjiža, Kraljevo, Kruševac, Subotica, Ub i Vršac) ovakvih izdataka gotovo da uopšte nema. Ekonomska analiza pokazuje da lokalne samouprave u Srbiji izdvajaju od 15 do 20 odsto budžeta za obrazovanje.
Struktura prihoda i rashoda jedinica lokalne samouprave je ogledalo stepena decentralizacije, odnosno finansijske autonomije gradova i opština. Prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, finansijska autonomija predstavlja osnov lokalne samouprave. Zbog toga pitanje finansiranja lokalnog nivoa vlasti sve više dobija na značaju.
Stanje javnih finansija je suštinski pokazatelj u kojoj meri neka lokalna zajednica efikasno funkcioniše. Stručnjaci ističu da je posebno važno da se sagleda struktura budžetskih prihoda i rashoda, jer nije zanemarljivo da li u ukupnim rashodima lokalne zajednice dominantno učešće ima finansiranje lokalne administracije ili rashodi namenjeni kapitalnim ulaganjima u infrastrukturu ili povećanju efikasnosti rada javnih preduzeća čiji je osnovni zadatak obezbeđenje normalnih uslova života pripadnika lokalne zajednice.
Efikasno upravljanje novcem građana radi zadovoljenja njihovih potreba podrazumeva kako racionalno trošenje budžetskog novca, tako i njegovo pažljivo planiranje. Do pojave budžetskih deficita dolazilo je i usled nerealne procene lokalnih funkcionera o budžetskom prihodu.
.jpg)
