Izvor: Šumadija Press, 05.Dec.2015, 18:00   (ažurirano 02.Apr.2020.)

Šta „škripi“ u prihodima Grada Kragujevca

Prihodi od poreza na zarade i imovinu, pa ni od prodaje zemljišta, ni sledeće godine neće napuniti gradski budžet više od 75 odsto projektovanog iznosa.

Ono što je Grad Kragujevac, kao i ostale gradove i opštine u Srbiji, dovelo u stanje neprekidnog povećanja dugova nisu kapitalne investicije ili troškovi povećanja efikasnosti javnih i komunalnih preduzeća, već neprekidno rastući budžetski rashodi koje budžetski prihodi nisu mogli ni blizu da pokriju.
>> Pročitaj celu vest na sajtu Šumadija Press << />
Situacija s budžetom je realno još komplikovanija jer pored ovog nepodudaranja postoji još jedno – procep između planiranih i ostvarenih prihoda, odnosno nerealnost u iskazivanju ključnih pozicija prilikom planiranja budžetskih prihoda i primanja. Tako su se poslednjih godina, nakon sastavljanja „spiska želja“ u budžetu, lokalni funkcioneri ubrzo suočavali s realnošću – nemogućnošću da se planirani prihodi i ostvare.

Godine 2011, na primer, stepen realizacije izvornih prihoda (koje čine porez na imovinu, naknade za korišćenje i uređenje građevinskog zemljišta, komunalna taksa na firmu i dr.) iznosio je svega 36 odsto. Uzrok ovome bio je veoma nizak stepen realizacije prihoda po osnovu poreza na imovinu (ostvarenje ovog prihoda iznosilo je svega 35 odsto), kao i po osnovu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Drugim rečima, prihodi po ova dva osnova su u Odluci o budžetu Grada Kragujevca za tu godinu bili precenjeni.

Još nerealnija procena punjenja budžeta bila je 2010. godine, kada su prihodi od poreza na imovinu bili planirani u iznosu od milijardu dinara, a ostvareni su sa svega 320 miliona dinara, odnosno 32 odsto.

U Izveštaju o izvršenju budžeta za 2012. godinu, prihodi od poreza na imovinu su realnije procenjeni, pa je stepen realizacije ovog izvora finansiranja iznosio 78 odsto, ali je u kategoriji drugih prihoda (gde spadaju i naknade za korišćenje i uređenje građevinskog zemljišta) stepen realizacije bio svega 25 odsto, što je uzrokovalo stepen realizacije ukupnih tekućih prihoda od svega 56 odsto. Drugim rečima, Grad je prihodovao samo pola iznosa od planiranog.

Aktuelni član Gradskog veća za finansije i imovinu Igor Mitrović danas se takođe suočava s ovim problemom, ali i s posledicama dugogodišnjeg nesavesnog upravljanja javnim finansijama u Kragujevcu. On potvrđuje da u gradskom budžetu prihodna strana do sada nije bila dovoljno realna, ali dodaje da su račun Grada u blokadu, zapravo, dovele „ogromne obaveze“ koje su se prenosile iz godine u godinu.

– Manje ili više, svake godine na račun Grada legne oko 40 miliona evra, dok po završnom računu prethodne godine vi imate obaveze u bilansu stanja od, recimo, 50 miliona evra. Znači, lokalna vlast ulazi u godinu s 50 miliona evra obaveza, plus tekući troškovi za tu godinu – plate 120 miliona dinara mesečno, subvencije i ostali tekući troškovi, a očekuje 40 miliona evra prihoda! Najveći problem kod zaduženosti Grada su te prenesene obaveze, za koje Ministarstvo finansija svojevremeno nije alarmiralo lokalnu samoupravu da taj dug mora da vrati. Meni je sada najvažnije da, u skladu sa zakonom, u budžet unesem sve obaveze, koje su izvesne da će se realizovati, jer ja za te obaveze nemam reprograme, za te obaveze mene može neko sutra da blokira, sutra može da mi potražuje i ja sam dužan da to prikažem u budžetu – kaže Mitrović za Šumadijapress.

Prema njegovoj oceni, realizacija budžeta u sledećoj godini biće slična kao u ovoj i prethodnim godinama – oko 75 odsto. Tako će biti, kaže Mitrović, sve dok Grad ne izmiri sve zaostale obaveze i ne dođe „na nulu“.

Kako tvrdi član Gradskog veća za finansije, prethodna vlast predvođena strankom Zajedno za Šumadiju punih osam godina je zanemarivala obaveze i u svaku narednu budžetsku godinu ulazila je s nivoom obaveza u visini jednog godišnjeg budžeta.

– To je takva situacija, kao kada imate 50 dinara i tri poverioca koji potražuju po 50 dinara i vi se sa svakim od njih dogovorite da ćete da mu isplatite tih 50 dinara. Onda platite jednog i ostane vam dug od 100 dinara, koji ste bez osnova ugovorili. To je suština problema, što u finansijama niko nije vodio računa o tome. Kad napravite kalkulaciju, uz zakonsko ograničenje o zaduživanju na 15 odsto od izvršenja budžeta u prethodnoj godini, dobijete da možete da se maksimalno dugoročno zadužite otprilike oko 5,5 miliona evra. To bi bilo u redu, da ste na nuli s obavezama, kada biste mogli jedan deo da izdvojite za finansiranje tekućih troškova, a drugi za investicije. Međutim, vi nosite ceo jedan budžet kao balast u sledeću godinu koji morate da platite. Znači, EPS nije plaćan, „Energetika“ i porodilje nisu plaćani, sve što je moglo da se ne plaća, nije plaćano – izričit je Mitrović.

Koji izvori prihoda su na raspolaganju?

Najveći izvor prihoda u budžetu Grada Kragujevca je porez na zarade, koji je 2009. godine iznosio oko 21 odsto ukupnih prihoda, da bi taj udeo porastao na 31 odsto u 2011. godini.

Izmenom Zakona o finansiranju lokalne samouprave krajem 2011. godine, učešće jedinica lokalne samouprave u prihodima od poreza na zarade povećano je s 40 na 80 odsto. To je za posledicu imalo rast udela poreza na zarade u budžetskim prihodima gradova i opština na gotovo polovinu. Svi ostali oblici javnih prihoda imaju relativno malo učešće.

Sledeći po zastupljenosti izvori prihoda su porez na imovinu i naknada za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta, koji zajedno čine oko 15 odsto ukupno realizovanih prihoda i primanja. Prihod od naknade za uređenje građevinskog zemljišta čini oko šest odsto ukupno ostvarenih javnih prihoda.

U jednom od naučnih radova, Srđan Đinđić, profesor Ekonomskog fakulteta u Kragujevcu, ocenjuje da su od formiranja lokalnih poreskih administracija 2007. godine, gradovi i opštine u Srbiji znatno unapredili administriranje poreza na imovinu. Prihodi gradova i opština od poreza na imovinu su u periodu od 2006. do 2011. godine realno porasli za 46 odsto. To znači da su prosečno rasli po stopi od oko osam odsto godišnje, objašnjava Đinđić. Fizička lica u ukupnim prihodima od poreza na imovinu učestvuju s 45 odsto, dok ostalih 55 odsto prihoda dolazi od pravnih lica.

Prema oceni profesora Đinđića, porez na imovinu, a pogotovo porez na imovinu za stambene jedinice u kojima živi vlasnik imovine, je politički osetljivo pitanje. U evropskim zemljama, samo Velika Britanija uspeva da prikupi više od 2,5 odsto BDP-a od poreza na imovinu. Đinđić navodi da iskustva širom sveta sugerišu da je politički trošak oslanjanja na oporezivanje imovine rezidenata toliko visok da nijedna administracija koja ima pristup povoljnijem izvoru finansiranja ne želi da prihvati taj rizik. Čak i zemlje koje su tehnički osposobljene da nametnu sofisticirani porez na imovinu, poput Švedske ili Nemačke, radije se oslanjaju na alternativne izvore finansiranja.

Pored poreza na zarade, kao najizdašnijeg izvora budžetskih prihoda, član Gradskog veća za finansije u sledećoj godini računa i na prihod od poreza na imovinu, ali i od prodaje gradskog zemljišta. Za razliku od ranijeg zakupa zemljišta na 99 godina, sada se gradska imovina prodaje trajno. Bez obzira na to, Mitrović kaže da Grad Kragujevac ima „parcela i parcela“, koje sada priprema za prodaju.

– Grad ima ogromnu imovinu, koja nažalost nikada nije dobro tretirana u popisima. Ove godine smo već krenuli s popisnom komisijom u novembru i njen najvažniji zadatak je da izvrši pravilnu, korektnu evidenciju, s izlaskom na teren, za sve inventarne brojeve imovine, gde će se tražiti dosije za svaku imovinu, sa slikom i ostalim dokumentima. To je jedan početak zdravog upravljanja imovinom – kaže Mitrović i dodaje da je u prvom redu reč o potencijalnim industrijskim zonama na Deninom Brdu ili u blizini Operativno-tehničkog centra „Vodovoda”.

Na naše pitanje šta će biti ukoliko se sva gradska imovina nekad proda, Mitrović odgovara:

– Vi morate da upravljate imovinom. To znači da ukoliko, recimo, imate parcelu koja stoji, koja vama ne donosi prihod, koja za vas znači trošak, vi morate da operacionalizujete takav posed, takvo osnovno sredstvo, jer je ono vaš trošak. Ne možete da kažete: „To, eto, tu stoji, da bi stajalo“. Vi ćete, naravno, od tog novca, od tih sredstava, ulagati u novu imovinu, ali koja podrazumeva veći stepen operacionalizacije, koja vam koristi, ne onu koja vam ne koristi. Eto, to je poenta priče – zaključuje ovu temu Mitrović.

Inače, oko 40 odsto ukupnih prihoda gradova i opština u Srbiji čine lokalni porezi, naknade, takse i drugi nameti. Isto toliko učestvuju porezi koje dele lokalni i republički nivo vlasti, kao što je porez na zarade. Preostalih 20 odsto čine nenamenski i namenski transferi.

U godinama 2007. i 2008. ostvaren je porast donacija i transfera u prihodima lokalnih samouprava u Srbiji, da bi u narednim godinama, s pojavom svetske ekonomske krize, došlo do postepenog opadanja značaja ovog vida finansiranja aktivnosti gradova i opština.

Godine 2009. gotovo sve prihodne kategorije su, zbog uticaja svetske ekonomske krize, doživele pad u odnosu na vrednosti iz 2008. godine. Do najvećeg pada došlo je u prihodima od transfera s centralnog nivoa vlasti, ali i u prihodima po osnovu poreza na imovinu.

U periodu od 2009. do 2012. godine, iznos nenamenskih transfera s republičkog nivoa postepeno se smanjuje i za Grad Kragujevac, jer on ne pripada grupaciji nerazvijenih opština, pa po tom osnovu ostvaruje manje učešće u transfernim sredstvima predviđenim za raspodelu s republičkog nivoa. Nenamenski transfer je s 583 miliona dinara u 2013. godini bio smanjen na 426 miliona u 2014. godini.

Država „potkrala“ gradove i opštine

Sistem blok transfera u Srbiji revidiran je nekoliko puta otkako je prvi put uveden 2007. godine. Prema tadašnjim propisima, iznos sredstava za blok transfere bio je fiksiran na 1,7 odsto BDP-a. Sredstva su bila namenjena za smanjenje dispariteta u prihodima manjih lokalnih samouprava, a ne da se smanji jaz između ovih jedinica i četiri velika grada – Beograda, Novog Sada, Kragujevca i Niša.

U praksi, država je u potpunosti finansirala blok transfere u iznosu od 1,7 odsto BDP-a jedino 2007. i 2008. godine. Godine 2009, kao odgovor na fiskalnu krizu, iznos transfera za svaku lokalnu samoupravu smanjivan je od slučaja do slučaja. Ovakva praksa se ponavljala i u naredne tri godine.

Godine 2013, u vreme kada je, podsetimo, javnim finansijama upravljao Mlađan Dinkić, Vlada je uvela obavezu potpunog finansiranja transfera, s tim što je izvršeno nekoliko izmena u metodologiji njihovog utvrđivanja. Iznos transfera trebalo je da ostane isti (1,7 odsto BDP-a), kao i načini njihove distribucije lokalnim samoupravama (kroz ujednačavanje, kompenzaciju i nenamenske transfere), ali je u Zakon o finansiranju lokalne samouprave dodata nova „razvojna“ komponenta.

Naime, svaka lokalna samouprava svrstana je u jednu od četiri kategorije prema „stepenu razvoja“. Najmanje razvijene opštine dobijale su pun iznos pripadajućeg iznosa transfera, dok su one u višoj kategoriji dobijale 90 odsto. Na trećoj lestvici nalazile su se razvijene lokalne samouprave koje su dobijale 70 odsto, a veoma razvijene samo 50 odsto prethodno utvrđenog transfera, pri čemu Beograd, kao najrazvijenija jedinica, ne učestvuje u raspodeli transfera.

Profesor Đinđić u svom radu ukazuje da je, kao rezultat ovakve preraspodele, ukupan iznos transfera u 2013. godini iznosio jedan odsto BDP-a, umesto predviđenih 1,7 odsto. Ovakvim rešenjem, sve jedinice lokalne samouprave, osim onih koje se nalaze u kategoriji „najmanje razvijenih“, izgubile su između 10 i 15 odsto transfernih sredstava. To je kompenzovano povećanjem učešća poreza na zarade u budžetskim prihodima gradova i opština.

Inače, za razliku od nenamenskog transfera, koji se raspodeljuje svim lokalnim samoupravama osim Beograda i utvrđuje na godišnjem nivou na osnovu ostvarenog BDP-a, namenski transfer se koristi za finansiranje tačno određenih funkcija i izdataka. Uveden je u cilju finansiranja prenosa nadležnosti sa centralne vlasti na nivo lokalnih samouprava i stvaranja mogućnosti učešća centralne vlasti u finansiranju konkretnih programa i projekata na lokalnom nivou.

Ipak, stanje u kragujevačkim javnim finansijama je takvo da će se Grad još dugo oslanjati na kredite kao izvor finansiranja, umesto na realne izvore. Finansiranje zaduživanjem ima svoju cenu, koja nije mala i koju plaća celokupna lokalna zajednica. Zbog toga bi upravljanju javnim finansijama moralo odgovornije da se pristupi.

– Mi smo sad napravili neverovatnu operacionalizaciju, sad odmah znamo kakva je situacija s obavezama. Kad smo ranije tražili izveštaje o obavezama, to je trajalo i po 15 dana. Ono što sigurno sledeće godine moramo da uradimo, to je ulaganje u softver koji će nam omogućiti jednu centralizaciju finansija, ozbiljne finansijske izveštaje, da bi na kraju krajeva odlučivanje o trošenju bilo pravo – ističe Mitrović.

Međutim, ulaganje u softver svakako neće biti dovoljno. Srbiju, u možda bližoj budućnosti nego što su političke elite to očekivale, čeka suštinska promena u upravljanju javnim finansijama. Prvi korak u pregovaračkom procesu o pristupanju Evropskoj uniji upravo se bavi unapređenjem kontrolnih sistema celokupnog javnog sektora. Smisao 32. pregovaračkog poglavlja je razvoj efikasnih i transparentnih sistema finansijskog upravljanja uključujući adekvatnu finansijsku kontrolu, inspekciju i reviziju.

Takozvani koncept javne unutrašnje finansijske kontrole ima za cilj usvajanje međunarodno dogovorenih načela, standarda i metoda finansijske kontrole, ali i zaštitu finansijskih interesa Evropske unije, odnosno borbu protiv zloupotrebe fondova EU. Znajući našu dosadašnju praksu, jasno je da će javne finansije biti prvi veliki izazov Srbije na putu ka Evropskoj uniji.

Objavljivanje ovog teksta pomoglo je Ministarstvo kulture i informisanja Republike Srbije, koje sufinansira projekat “Grad Kragujevac i izazovi evropskih integracija”. Projekat je fokusiran na analizu spremnosti i sposobnosti lokalne samouprave da aktivno učestvuje u procesu usklađivanja propisa sa standardima EU.

Prema procenama Stalne konferencije opština i gradova (SKGO), od 35 poglavlja u pregovorima o članstvu, 21 poglavlje, kao i dve trećine propisa, spadaće u nadležnosti lokalnih samouprava.
Pogledaj vesti o: Kragujevac

Nastavak na Šumadija Press...