Izvor: Šumadija Press, 23.Nov.2015, 13:33 (ažurirano 02.Apr.2020.)
Opštinske obveznice umesto kredita
Grad Kragujevac, zajedno s ostalim gradovima i opštinama, mogao bi da se nađe pred novim izazovom – da umesto uzimanja skupih bankarskih kredita emituje obveznice.
Potreba za dugoročnim sredstvima, u prvom redu za finansiranje krupnih objekata i podmirivanje infrastrukturnih, komunalnih i drugih potreba od opšteg interesa za lokalnu zajednicu, često upućuje na zaduživanje. S obzirom da imaju nedostatak >> Pročitaj celu vest na sajtu Šumadija Press << sredstava za kapitalne investicije, gradovima i opštinama do sada su na raspolaganju isključivo bili krediti poslovnih banaka. Od nedavno, i postepeno, stvaraju se uslovi za emisiju municipalnih obveznica – dugoročnih hartija od vrednosti koje bi izdavale lokalne samouprave.
Iz godine u godinu, Grad Kragujevac zadužuje se sve više. I to ne zbog kapitalnih investicija, već zbog održavanja tekuće likvidnosti. Drugim rečima, Grad nema dovoljno novca da uredno izmiruje svoje obaveze. Taj teret u poslednje vreme osetili su čak i zaposleni u javnom sektoru – budžetski priliv nije dovoljan ni za redovnu isplatu zarada.
Godine 2012. Grad se zadužio kod poslovnih banaka s dva kredita – kratkoročni u iznosu od 195 miliona dinara i dugoročni u iznosu od 228 miliona dinara. Dugoročni kredit uzet je kod AIK banke s grejs periodom od godinu dana i rokom otplate od pet godina sa do tada najvišom kamatnom stopom od 7% koja se usklađuje s tromesečnim EURIBOR-om. Vremenom, uslovi zaduživanja postaju sve nepovoljniji. Poređenja radi, kredit koji je 2008. godine uzet u Hipo banci ima nižu kamatnu stopu za čak 4,8 procentnih poena.
Nova kragujevačka vlast, u kojoj je dominantna Srpska napredna stranka, dugoročno se zadužuje kako bi povratila likvidnost, odnosno izmirila obaveze prema bankama po osnovu kredita, kao i obaveze prema drugim poveriocima, nastale u vreme prethodne vlasti, u kojoj je bila dominantna politička organizacija „Zajedno za Šumadiju“ na čelu sa Veroljubom Stevanovićem. U narednom periodu, od 2016. do 2021. godine, poreski obveznici Grada Kragujevca moraće da izdvoje blizu 11,3 miliona evra za otplatu glavnice ovih dugoročnih dugova i kamate.
Kamate „jedu“ budžet
Ukupan iznos, koji je izdvojen samo za kamatu i troškove zaduživanja u periodu od 2007. do 2012. godine, iznosio je skoro 440 miliona dinara, što predstavlja 10% prosečnog gradskog budžeta. Ako se posmatra ukupni vraćeni iznos po uzetim kreditima u ovom periodu, Grad Kragujevac je morao da izdvoji trećinu jednogodišnjeg budžeta za te namene. Alarmantan je i podatak da su u pojedinim godinama izdvajanja za kamatu bila veća od izdavanja za socijalno osiguranje i socijalnu zaštitu.
Pored toga što upozoravaju na rastuću zaduženost ne samo Kragujevca, nego i većine gradova i opština u Srbiji, ekonomski stručnjaci razmatraju i preporučuju i alternativno zaduživanje lokalnih samouprava za čiju otplatu će biti potrebno manje novca poreskih obveznika – privrede i građana Srbije.
Reč je o tzv. municipalnim (opštinskim) obveznicama, za koje se u Srbiji do sada nisu stekli institucionalni i regulatorni uslovi, a koje bi mogle da posluže kao ključni instrument finansiranja lokalnog ekonomskog razvoja. Smisao njihovog uvođenja je prelazak na izvore finansiranja koji su jeftiniji od bankarskih kredita. Emitovanjem obveznica, gradovi i opštine bi, umesto od banaka, novac pozajmljivali od kupaca obveznica i u unapred određenim rokovima vraćali glavnicu i pripadajuću kamatu. Kamatna stopa je fiksna, za razliku od kamatnih stopa na kredite koje se usklađuju s tromesečnim EURIBOR-om koji je podložan promenama. EURIBOR je 2014. godine iznosio samo 0,28 odsto, ali je 2008. godine dostigao iznos od 5,37 odsto.
Pored fiksne kamatne stope, ogromna prednost za lokalne samouprave je i dug rok dospeća, odnosno period za vraćanje preuzetih obaveza. Municipalne obveznice otvaraju mogućnost finansiranja kapitalnih investicija na duži rok, što na finansijskom tržištu sada nije moguće obezbediti. Uz to, obveznice omogućavaju i bolju strukturu ročnosti, odnosno period otplate duga diktira emitent (grad ili opština) u skladu sa svojim planovima, a ne kreditor (banka).
Pored toga što će prvenstveno poslužiti za kapitalne investicije, a ne za pokrivanje budžetskog deficita, ove hartije od vrednosti uvode veću transparentnost u vođenju javnih finansija i veću odgovornost nosilaca vlasti. Stoga, njihov značaj za lokalnu zajednicu nije samo ekonomski, već i društveni.
Prva iskustva s opštinskim obveznicama
Zakonsku podlogu za emitovanje, municipalne obveznice su dobile usvajanjem Zakona o tržištu kapitala. Izmenom i dopunom Zakona o javnom dugu omogućeno je da se sva pravna i fizička lica mogu naći u ulozi kupca ovih obveznica, čime je omogućena najšira moguća baza investitora. Drugim rečima, ulaganjem u municipalne obveznice lokalne kompanije i građani direktno bi učestvovali u podizanju kapaciteta svojih, ali i drugih lokalnih samouprava.
Grad Novi Sad prvi je u zemlji, u maju 2011.godine, emitovao municipalne obveznice. Povod nije bilo popunjavanje rupe u budžetu, već završetak Bulevara Evrope i izgradnja 100 kilometara kanalizacione mreže na širem području grada. Obveznice su emitovane preko Unikredit (UniCredit) grupe po efektivnoj kamatnoj stopi od 6,25% godišnje, s rokom dospeća od 12 godina uključujući i grejs period od dve godine. Cena dugoročnog kredita za pribavljanje tih sredstava u to vreme je bila 7,5%.
Ciljevi ovog pilot projekta, koji je preko Stalne konferencije gradova i opština (SKGO) pomogla Evropska unija kroz program „Exchange 4“, bili su višestruki – napraviti prvu municipalnu obveznicu u Srbiji, otvoriti alternativne puteve za zaduživanje opština, smanjiti trošak zaduživanja i u finansiranje lokalnih samouprava uključiti nebankarske finansijske institucije.
Za razliku od Novog Sada, Grad Pančevo se u ovakav poduhvat upustio znatno skromnije izdavši obveznice od milion evra. Taj novac, Grad je upotrebio za finansiranje izrade projektno-tehničke dokumentacije za industrijsku zonu, rekonstrukciju gradske ulice i izgradnju gradskog zatvorenog bazena. Sredstva su se, kao i u slučaju Novog Sada, povlačila u tranšama, a biće otplaćena za sedam godina uključujući godinu dana grejs perioda. Efektivna kamatna stopa na obveznice bila je 9,5%, dok je kamatna stopa na dugoročni kredit u to vreme iznosila 9,9%.
S obzirom na nerazvijenost finansijskog tržišta i nepostojanje iskustva, emitovanje opštinskih obveznica otpočelo je vrlo oprezno. Prve emisije ponuđene su putem privatnog plasmana – namenjene su jednom kupcu (obično banci) ili malom broju njih, a takva hartija ne dospeva odmah na berzu, tj. njome se bar godinu dana ne trguje. Međutim, Šabac i Stara Pazova su napravili sledeći iskorak. Obveznice ovih lokalnih samouprava dospele su na tržište kapitala javnom ponudom, što znači da bi ovim hartijama moglo da se trguje na berzi od trenutka njihovog emitovanja, odnosno otkupa na tzv. primarnom finansijskom tržištu.
O tome koliko su uštedeli izbegavajući kreditno zaduženje kod banaka, Novi Sad i Pančevo imaju čist račun. Ekonomisti navode da je emisijom obveznica na 12 godina uz kamatnu stopu od 6,25%, Grad Novi Sad uštedeo tri i po miliona evra, a Pančevo 0,4% u odnosu na kreditno zaduženje.
Prema rečima Aleksandra Marinkovića, ekonomskog eksperta SKGO, do iskoraka u emisiji municipalnih obveznica i njihovog pojavljivanja na berzi došlo je nakon lobiranja ovog udruženja gradova i opština.
– SKGO je urgirala da se promeni zakon, kako bi bila omogućena i javna ponuda, samim tim i učešće građana. S obzirom da se to desilo posle emitovanja Novog Sada i Pančeva, onda je to bio slučaj samo s ove dve jedinice lokalne samouprave – kaže Marinković za Šumadijapress.
Obveznice Grada Šapca uključene su u trgovanje na Beogradskoj berzi od 5. januara ove godine, a Opštine Stara Pazova od 4. juna. Međutim, nakon skoro godinu dana otkako se nalaze na berzi, ovim hartijama niko ne trguje. Kretanje njihove tržišne vrednosti prikazano je horizontalnom linijom, poput srčanog rada upravo preminulog pacijenta. Moguće da bi za ovim obveznicama i postojala tražnja, da su one stvarno i ponuđene. Kako su nam rekli u Beogradskoj berzi, ove hartije od vrednosti nisu ni ponuđene kupcima, odnosno nisu dospele na tzv. sekundarno finansijsko tržište. Otuda nema ni trgovine. Sve je to, jasno, posledica nerazvijenog finansijskog tržišta u Srbiji i duboke ekonomske krize.
Ali, bez obzira na to što nema ulagača u municipalne obveznice, Grad Šabac je njihovom emisijom uspeo da prikupi 400 miliona dinara koje je iskoristio za rekonstrukciju i dogradnju zatvorenog bazena.
– Zadovoljan sam uspehom zajedničkog projekta Grada Šapca i SKGO koji se odnosi na emisiju municipalnih obveznica. S obzirom na činjenicu da je Grad Šabac prvi grad u Srbiji koji se upustio u ovaj posao, postojala je blaga neizvesnost. Zahvalan sam svim kupcima municipalnih obveznica, kako građanima koji su kupili obveznice u vrednosti od 26 miliona dinara, tako i privrednim subjektima koji su ovu ponudu prepoznali kao način zarade. Sada smo obezbedili sve uslove za rekonstrukciju i izgradnju gradskog bazena – izjavio je gradonačelnik Šapca Nebojša Zelenović, predstavljajući rezultate prve emisije municipalnih obveznica javnom ponudom u Srbiji.
Nakon prve tranše opštinskih obveznica u vrednosti od 125 miliona dinara, koje su realizovane početkom prošle godine, Opština Stara Pazova i Unikredit banka potpisale su 11. decembra 2014. ugovor o emitovanju druge tranše u istoj vrednosti.
– Mi smo prepoznali interes u ovome, da možemo da investiramo u infrastrukturu naše opštine, da naši građani faktički mogu da investiraju u ono što je njima potrebno. Ovog puta su to vrtić, hala, uređenje određenih mesta na teritoriji opštine. Sledeći put može biti i nešto drugo. Naravno sve je u vezi s infrastrukturom, jer mislimo da je to najpotrebnije građanima. Mi ćemo raditi prospekte, kojima ćemo obavestiti građane o uslovima obveznica i koje će dobiti svaka kuća na teritoriji opštine, pa ko bude zainteresovan može da investira u svoju infrastrukturu – rekao je, nakon emisije druge tranše, Đorđe Radinović, predsednik Opštine Stara Pazova.
Ova emisija obuhvata 12.500 obveznica nominalne vrednosti 10.000 dinara. Period otplate je pet godina po kamatnoj stopi od 6%.
Da su opštinske obveznice dobra konkurencija bankama, pokazuje primer Užica koje je bilo na korak od izdavanja obveznica, ali su predstavnici vlasti u poslednjem trenutku odustali jer su za željenu investiciju od banke dobili kredit s kamatnom stopom nižom od pet odsto. Međutim, prema tvrdnjama nekadašnjeg gradonačelnika i visokog funkcionera DS-a Jovana Markovića, do odustajanja od emisije obveznica nije došlo samo iz ekonomskih razloga, već i zbog političkog revanšizma i poništavanja svega onoga što je prethodna vlast u Užicu postigla. Uprkos tome što su postojale odluke Gradskog veća i Skupštine o emitovanju obveznica, od ovog izvora finansiranja se odustalo nakon prekomponovanja skupštinske većine krajem oktobra 2012. godine, sličnom onome koje se dogodilo i u Kragujevcu dve godine kasnije.
– Grad Užice je trebalo da emisijom obveznica finansira jedan deo izgradnje zatvorenog bazena. To nije bila velika investicija, oko tri miliona evra. Ostatak sredstava bio je obezbeđen iz gradskog budžeta i tadašnjeg Nacionalnog investicionog plana. Ali, smenom vlasti, emisija obveznica je zaustavljena. Inače, Užice u to vreme nije bilo prezaduženo zbog ulaganja u infrastrukturu. Ukupna vrednost projekata iznosila je oko osam milijardi dinara, od čega smo samo 220 miliona dinara obezbedili iz kredita kod banke. Ostalo je bio novac ministarstava i fondova EU – kaže Marković za Šumadijapress, uz žaljenje što se Užice na kraju nije opredelilo za ovaj, kako je rekao, veoma prihvatljiv koncept finansiranja lokalnih projekata.
Finansiranje lokalnih samouprava emisijom obveznica za sada će ostati samo jedan finansijski eksperiment, čiji bi uspeh dugoročno mogao da promeni upravljanje javnim finansijama u Srbiji. Međutim, imajući u vidu u kakvom je stanju finansijsko tržište u Srbiji, ostaje pitanje da li će se finansiranje emisijom obveznica i završiti na ova četiri grada, odnosno da li će municipalne obveznice postati naša realnost ili ostati fikcija.
– U okviru „Exchange 4“, koji se završava u decembru, podržani su Šabac i Stara Pazova, koliko je i bilo planirano projektom, i to je bilo uspešno. Mislim da finansiranje lokalnih samouprava emisijom obveznica definitivno ima lepu perspektivu, jer je to jedan od načina zaduživanja koji se na Zapadu dosta koristi i treba ga uvek koristiti kad je povoljniji od, recimo, zaduživanja preko kredita – ocenjuje Aleksandar Marinković iz SKGO.
Samodoprinos koji se vraća s kamatom
Emisiju municipalnih obveznica, SKGO je, uz pomoć Evropske unije, do sada sprovela samo u četiri lokalne samouprave u Srbiji. U ekonomijama s razvijenim finansijskim sistemom, ta tradicija je duga. U SAD, municipalne obveznice emitovane su još davne 1812. godine, a danas se koriste i za finansiranje projekata za zaštitu životne sredine i obnovljivih izvora energije.
Emitovanje obveznica je dobar način za rešavanje problema gradova, ne samo zbog niže cene tako pribavljenog kapitala, već i zbog veće transparentnosti upravljanja javnim finansijama i time veće demokratičnosti
Po pravilu, reč je o investicijama koje nisu u tolikoj meri povezane s rizikom i za koje se predviđa znatna sigurnost u poslovanju. To su najčešće velika ulaganja u izgradnju saobraćajnica, kanalizacije, obrazovnih i zdravstvenih ustanova, proizvodnju energije. Takvi projekti donose prinos koji je veći od kamate koju lokalne samouprave moraju da plate držaocima obveznica, tako da se municipalne i državne obveznice, po pravilu, smatraju najsigurnijim investicijama.
– To je najvećim delom i tačno. Izuzetak su krize, ali one su uglavnom povremene i kratkotrajne, odnosno to su retka odstupanja od uobičajenih ekonomskih tokova, čija je tendencija da isprave ono što se pokazalo kao neekonomsko u uobičajenom ekonomskom toku – kaže Veroljub Dugalić, redovni profesor Ekonomskog fakulteta u Kragujevcu.
Sigurnosti ovog ulaganja doprinosi i garancija imovinom lokalne samouprave i budžetskom kasom da će obaveze po osnovu obveznica (glavnica duga i pripadajuća kamata) biti isplaćene.
Odnos između izdavaoca (grada ili opštine) i imaoca obveznice u suštini je kreditni, odnosno dužničko-poverilački, jer se radi o pozajmljivanju sredstava na određeno vreme uz izvesnu cenu (kamatu). Ta veza je čvrsta i ne može da nestane ni u slučaju prenošenja s poverioca na poverioca (prodajom i kupovinom obveznice) sve do njenog dospeća. Zbog toga, prema mišljenju ekonomista, ova hartija od vrednosti unosi veliku dozu sigurnosti i stabilnosti u ekonomske tokove. Tržišni učesnici, bili njeni kupci ili ne, dobijaju referentnu kamatnu stopu u odnosu na određeni period, što im omogućava da lakše izračunaju cenu kapitala i rizičnost svih drugih poslova koje vode.
Neophodna edukacija stanovništva
Za povećanje motivisanosti stanovništva da ulaže u opštinske obveznice, potrebno je izgraditi poverenje, ali i podići svest građana da bi ulaganjem u opštinske obveznice imali veći prinos (koji se za sada kreće od 6% do 9,5% na godišnjem nivou) od onog koji ostvaruju na oročene depozite u bankama, kao i da su kod ovog vida investiranja, za razliku od štednje u bankama, oslobođeni poreza na kapitalnu dobit.
Interes za prelazak na obveznice je obostran – emitent obveznica (grad ili opština) plaća kreditorima (građanima i firmama) manje nego što bi plaćao bankama, a građani i preduzeća dobijaju više nego što bi dobili štednjom u banci.
Zagovornici uvođenja municipalnih obveznica, pored niže cene pribavljenog kapitala, navode i argument da će lokalne samouprave plaćati kamatu građanima svoje opštine ili građanima Srbije, a ne poslovnim bankama ili drugim finansijskim institucijama, odnosno da će novac ostati u lokalnoj samoupravi.
Međutim, pitanje je da li će ovaj „patriotski“ pristup motivisati građane da ulažu u opštinske obveznice, posebno ako se uzme u obzir visok stepen njihovog nepoverenja prema institucijama. Grad Šabac je od potrebnih 400 miliona dinara, 26 miliona prikupio od građana. To je svega 6,5 odsto ukupnog iznosa.
Neko se duhovito dosetio da municipalne obveznice poredi s nekadašnjim samodoprinosom kao načinom finansiranja lokalnih projekata. Opštinske obveznice su vrlo slične samodoprinosu, samo što se sredstva ne daju bespovratno, već se vraćaju uvećana za kamatu koja je veća nego na oročenu štednju u banci.
Prema mišljenju ekonomista, za mobilizaciju finansijskih sredstava i kod privrede i kod stanovništva, ipak je potrebno da se stvore kako institucionalni, tako i organizacioni uslovi. Da li će opštinske obveznice ostati zanemaren instrument finansiranja lokalnog ekonomskog razvoja zavisi od spremnosti lokalnih samouprava da se upuste u emisiju, ali i od razvijenosti tržišta kapitala na kojem će se trgovati ovim hartijama pre roka njihovog dospeća, čime bi se podiglo interesovanje šireg kruga investitora za ovim finansijskim instrumentima.
Zajedno s tim, i fiskalna centralizovanost, nedovoljna regulativa i ograničene nadležnosti i mogućnosti lokalnih samouprava, dovode u pitanje uspeh municipalnih emisija i odlažu vreme kada će opštinske obveznice postati dominantni vid zaduživanja gradova i opština u Srbiji.
Objavljivanje ovog teksta pomoglo je Ministarstvo kulture i informisanja Republike Srbije, koje sufinansira projekat “Grad Kragujevac i izazovi evropskih integracija”. Projekat je fokusiran na analizu spremnosti i sposobnosti lokalne samouprave da aktivno učestvuje u procesu usklađivanja propisa sa standardima EU.
Prema procenama Stalne konferencije opština i gradova (SKGO), od 35 poglavlja u pregovorima o članstvu, 21 poglavlje, kao i dve trećine propisa, spadaće u nadležnosti lokalnih samouprava.
