Izvor: B92, 09.Avg.2013, 12:01 (ažurirano 02.Apr.2020.)
Najviše se pregovara "kod kuće"
Pre nego što zemlja kandidat pošalje u Brisel pregovaračku poziciju za neko od poglavlja, treba u zemlji da se dogovori što će pisati u tom dokumentu. To znači da su za formulisanje pregovaračkih pozicija potrebni pregovori između različitih aktera u zemlji kako bi se došlo do konsenzusa, kaže Mojmir Mrak.
Kad Srbija zakorači u proces pregovora sa EU debate će sve češće sa političkog prelaziti na tehnokratski nivo. To ne znači da je proces pregovora isključivo >> Pročitaj celu vest na sajtu B92 << tehnički, štaviše pre svakog susreta sa evropskim pregovaračima domaći tim će morati da “utvrdi” poziciju. S obzirom na to da pregovori sa EU predstavljaju proces prilagođavanja zemlje pravnom sistemu EU, znači da nam predstoje opsežne reforme. Profesor ekonomskog fakulteta u Ljubljani Mojmir Mrak, koji ima i značajno iskustvo u pregovorima sa evropskom administracijom, kaže za Novi magazin da se oko pravnog sistema EU “ne pregovara”
“Pravni sistem postoji i jedino se pregovara oko toga kako će se on uvesti u nacionalno zakonodavstvo. Može da se pregovara i o tome da li će se čitav pravni sistem EU primenjivati od dana ulaska zemlje u Uniju ili će postojati određeni prelazni period za neke delove tog sistema”, kaže Mrak za Novi magazin.
*Ranije je za proširivanje EU bilo dovoljno da se usvoji evropsko zakonodavstvo, danas je drugačije i teže za zemlje kandidate.
Postoje određene razlike. Sećam se slovenačkih pregovora koji su bili sastavni deo „paketa“ pregovora za uključivanje u EU sa 12 budućih članica. Tada je stvarno akcenat bio na usvajanju pravnih akata, harmonizaciji zakonodavstva. I tada se posmatralo kako zemlja kandidat sprovodi novousvojeno zakonodavstvo, ali činjenica je da se danas mnogo više pažnje posvećuje implementaciji propisa. To je sve posledica iskustava sa nekim od novih članica EU, pre svega sa Bugarskom i Rumunijom , gde je primena usvojene pravne tekovine EU išla prilično sporo. Ove dve zemlje nisu ušle u EU 2004. zajedno sa preostalih deset kandidata baš zbog toga što su imale probleme sa implementacijom zakonodavstva.
Danas zemlje kandidati moraju mnogo više da dokazuju da su sposobne efikasno primenjivati usvojene propise nego što je to bio slučaj kod zemalja 2004.
*Koliko ima istine u tvrdnjama da Srbija dobija uslove koje drugi nisu imali?
Ne vidim razloga da Srbija treba ostvarivati nešto drugo što je bilo traženo od nas kao kandidata. Ipak, postoji jedna činjenica. EU se tokom vremena menja, pa u tom kontekstu predstavlja nekakvu „pokretnu metu” kojoj će se pridruživati Srbija. To je svakako problem, ali taj problem je uvek postojao. Zbog krize u kojoj se EU nalazi poslednjih godina ova se „meta“ danas kreće brže, pa je to element koji će moći da utiče pregovore.
*Na šta mislite?
Srbija će morati pregovarati o potpuno novom setu pravnih akata EU vezanih za koordinaciju makroekonomskih politika, što do sada nije bilo potrebno. Propisi u toj oblasti sada su mnogo obimniji – mnogo više ima koordinacije kada je reč o monetarnoj i fiskalnoj politici nego što je bio slučaj pre izbijanja krize.
Finansijska kriza ima uticaj i na finansijske kapacitete EU i njen odnos prema solidarnosti sa manje razvijenim zemljama, odnosno regijama. To se jasno videlo u pregovorima za višegodišnju finansijsku perspektivu EU koja obuhvata period od 2014. do 2020. Prvi put se, naime, desilo da će ukupni obim sredstava za sedmogodišnji period biti manji od prethodnog.
U praksi to znači manje sredstava za kohezione fondove i za poljoprivredu. Na smanjivanju su naročito insistirale zemlje neto-platioci, odnosno zemlje koje u budžet EU uplaćuju više nego što iz njega dobijaju.
Što se tiče pretpristupnih fondova za Srbiju za period 2014 – 2020, obim po stanovniku neće biti manji od obima koji su imale druge zemlje kandidati kada su ulazile u EU. U apsolutnim iznosima na godišnjem nivou taj će obim za Srbiju biti na nivou iz finansijske perspektive za period 2007 – 2013.
*To znači da je poglavlje zatvoreno kad se evropski zvaničnici uvere da sve što je usvojeno “radi”?
Treba tačno da se zna šta je zemlja već učinila i da postoji vrlo jasan program u kojem je definisano šta treba da se uradi. Ne treba zaboraviti da se svako od poglavlja u pregovorima zatvara privremeno i sve do zatvaranja poslednjeg poglavlja neko od ranije zatvorenih može se otvoriti. Na primer, ako je neko poglavlje privremeno zatvoreno na bazi dogovora da će zemlja kandidat sprovesti određene reforme u naredne dve godine, pa se ustanovi da iz bilo kojih razloga nisu realizovane, pregovori o tom poglavlju mogu ponovo da se otvore. Dakle, treba biti naročito pažljiv oko toga šta se obećava, u kom roku i da se predviđena obećanja u dogovorenom roku i ispune.
Na pregovorima se dobro može uočiti “institucionalno pamćenje” Brisela o tome šta su zemlje kandidati obećale i u kom roku bi trebalo ta obećanja da ispune.
*Koliko su bitni sami pregovarači, a koliko politička podrška timu? Treba li glavni pregovarač da bude politička ličnost ili nestranački ekspert?
Zemlje kandidati koje su pregovarale za ulazak u EU imale su različite pristupe kad je reč o formiranju pregovaračkog tima u zavisnosti od unutrašnjih karakteristika i prilika u svakoj od njih. Jedna je situacija ako državom upravlja vlada sastavljena od široke koalicije, a druga je ako u političkom prostoru dominira jedna stranka. Drugi značajan faktor predstavlja činjenica da li u državi postoji visok stepen saglasnosti političkih snaga o tome da država treba da ide u pravcu priključivanja EU.
U Sloveniji je, na primer, pregovarački tim koji je formiran na početku pregovora sa EU ostao nepromenjen tokom svih pet godina pregovora, iako su se u međuvremenu u državi menjale vlade. Tim je ostao netaknut, jer se već kod njegovog formiranja nastojalo da se stvori ekipa koja će biti što rezistentnija na političke promene. Kod nas je pregovarački tim bio sastavljen, pre svega, od stručnjaka za pojedine oblasti, ali i ljudi koji su imali sposobnost da komuniciraju sa politikom, kako u zemlji tako i u inostranstvu.
Neke druge zemlje kandidati išle su drugim putem, pa su svoje pregovaračke timove sastavile na način da je u njima bio veliki broj državnih sekretara. Razumljivo, ako se ide tim putem onda u slučaju značajne političke promene u zemlji dođe i do značajnih promena u sastavu pregovaračkog tima. Pri tome valja naglasiti da svaka takva kadrovska promena znači gubitak određenog kontinuiteta, sa negativnim uticajem na tempo pregovora barem na kratak rok.
Kako god, svaka zemlja mora da nađe svoj recept za formiranje pregovaračkog tima, što drugim rečima znači da se ne može reći koji je od ova dva pristupa bolji.
*Može li se dogoditi da pregovarački tim nema podršku političkih tela u zemlji?
Odluke vezane za pregovore za ulazak zemlje kandidata u EU donose vlada i parlament, pa je u tom kontekstu nezamislivo da bi pregovarački tim radio bez podrške političkih struktura u zemlji. Političke strukture će, naime, utvrđivati ne samo opšti okvir pregovaranja, nego i pregovaračke pozicije za svaku od oblasti pregovora.
U nekim zemljama kandidatima pregovaračke pozicije usvajala je vlada, uz prethodne konsultacije sa parlamentom, dok smo u Sloveniji čak imali obavezu da pregovaračke pozicije mora usvojiti nadležan odbor u parlamentu. Zbog toga smo u parlamentu imali veoma žive diskusije o pojedinim pitanjima našeg učlanjivanja u EU, a sem toga ove su teme u javnosti bile stalno prisutne, pa je i javnost bila veoma dobro obaveštena o toku pregovora.
Slaba strana tog pristupa bila je što ponekad nismo mogli da reagujemo onoliko brzo koliko smo želeli.
*Kakav pregovarački tim treba da očekujemo ispred EU?
Ključno je da tim sastavljaju ljudi koji dobro poznaju pojedine tematike pregovora. Pri tome treba naglasiti da zemlja kandidat pregovara za ulazak u EU sa zemljama članicama, a Evropska komisija je institucija koja pomaže oko tih pregovora. Sećam se početka naših, slovenačkih pregovora, tada smo najviše dolazili u kontakt sa predstavnicima Komisije, pa je izgledalo kao da pregovaramo s njima. S njima se razgovara na tehničkom nivou, prepoznaju se problemi i pokušavaju da se nađu rešenja koja su u skladu sa pravnim sistemom EU. Tek kada se pitanja usklade sa Komisijom, predmet ide na usvajanje u zemlje članice.
Sećam se da su ponekad postojale ideje da se u pregovorima pokuša zaobići Komisija i o pojedinim pitanjima pregovara direktno sa zemljama članicama. Takav pristup je nerealan, jer zemlje članice za svaki predlog zemlje kandidata prvo traže mišljenje Komisije.
*Može li se računati na “fleksibilnost” pregovarača, odnosno na to da se Srbiji negde progleda kroz prste?
Nisam siguran koliko je moguće bilo šta „sakriti“ tokom pregovora. Pregovori će trajati godinama, ako se nešto i pokuša sakriti na jednom sastanku isplivaće na površinu tokom pregovora. Naravno, postoje različite taktike pregovaranja, ali videćete da je sa Komisijom potrebno razgovarati potpuno otvoreno i na bazi što boljih argumenata.
Komisija će od zemlje kandidata tražiti predloge za rešavanje problema. Zemlja kandidat treba da se kod pripreme tih predloga bazira na rešenjima koja su usklađena sa pravnim sistemom EU. Gotovo je nemoguće proći sa predlozima koji se ne uklapaju sa pravnom tekovinom EU. Ne kažem da nije moguće postići neki trajni izuzetak iz pravnog sistema EU, ali tokom pregovora 12 zemalja kandidata, među kojima je bila i Slovenija, nije bilo slučaja takve vrste, iako je bilo pokušaja.
*Kako pregovarati prelazne periode?
Što se tiče prelaznih perioda, zemlja kandidat ima mnogo veće mogućnosti, pri čemu valja naglasiti da zahtevi za prelazne periode treba da budu dobro argumentovani. Treba jasno reći zbog čega i koliko dugačak prelazni period je potreban, a predlog mora biti podržan dobrom analitikom i argumentima. Na primer, usvajanje pravnog okvira EU u oblasti zaštite životne sredine povezano je sa velikim investicijama. Zemlja kandidat mora da napravi celovit program investicija koje su potrebne da bi se uskladila sa pravnim sistemom EU. Za to je, na primer, potrebno deset godina. Ako zemlja kandidat planirala da uđe u EU za, recimo, sedam godina, onda će tražiti tri godine prelaznog perioda. Ako zemlja kandidat na pregovore dođe samo sa zahtevom za prelazni period, bez dobrog obrazloženja, onda će Komisija tražiti od nje da za nastavak pregovora o toj temi pripremi dodatnu argumentaciju.
*Analitička podrška pregovora veoma je značajna?
Naglasio bi da se pregovori sastoje od dve ključne komponente. Jedna je tehničko-analitička, a druga je političko-diplomatska. Iako su obe značajne, za kvalitetno vođenje pregovora ključna je prva. Ne treba, naime, zaboraviti da su pregovori za ulazak zemlje kandidata u EU pre svega pregovori o tome kako će zemlja funkcionisati u okviru zajedničkog ekonomskog tržišta.
To nikako ne znači da politički aspekti nisu značajni. Naprotiv, ostvarivanje političkih kriterijuma za ulazak u EU ključno je za otvaranje procesa pregovora. U svim zemljama kandidatima pregovori za ulazak u EU su počeli tek kada je došlo do realizacije određenih političkih uslova. Kad se otvore pregovori, oni su mnogo više usmereni na ekonomsko-pravni segment, a time na značaju dobija i tehničko-analitička komponenta.
*Kod nas se često spekuliše sa datumima. Može li se proceniti koliko bi pregovori trajali?
Gotovo je nemoguće dati neku preciznu procenu. Za orijentaciju mogu da posluže podaci o trajanju pregovora drugih zemlja. Pregovori Slovenije i celokupnog tadašnjeg paketa trajali su pet godina, toliko su pregovarali i Hrvati. I za Srbiju pretpostavljam da bi se pregovori mogli završiti u tom vremenskom okviru.
Srbija ima jednu veliku prednost za pregovore, a to je dobra administracija. U odnosu na mnoge zemlje koje su ranije pregovarale, Srbija ima brojniju i bolju administraciju. Srbija ima dugu istoriju funkcionisanja kao suverena država, doduše tokom poslednjeg stoleća u različitim sastavu. Zbog toga zemlja ima i tradiciju administracije, što u pregovorima može biti veoma korisno.
*Znači da su reforme mnogo više pitanje političke volje?
Pregovori zemlje kandidata za ulazak u EU su pre svega „pregovori kod kuće“. Pre nego što zemlja kandidat pošalje u Brisel pregovaračku poziciju za neko od poglavlja, treba u zemlji da se dogovori što će pisati u tom dokumentu. A u praksi ovo znači da su za formulisanje pregovaračkih pozicija potrebni pregovori između različitih aktera u zemlji kako bi se došlo do konsenzusa. Sećam se našeg glavnog pregovarača Janeza Potočnika koji je po završetku pregovora rekao da prema njegovom mišljenju čak 80 odsto pregovora predstavljaju „pregovori kod kuće“.
*S kim se sve „kod kuće“ pregovara?
U prvom redu reč je o formalnim institucijama kao što su Vlada i Skupština, a u pregovore je uključena i centralna banka, te udruženja privrede. Druga linija učesnika u pregovorima po pojedinim poglavljima jesu različita profesionalna udruženja, nevladine organizacije i mnoštvo drugih sa svojim interesima u tim poglavljima. Sećam se da smo pri formiranju pregovaračke pozicije o nekim rešenjima vezanim za farmaceutsku industriju imali veoma detaljne razgovore sa našim tada najznačajnijim farmaceutskim kompanijama Lek i Krka.
Bez aranžmana sa Rusijom posle ulaska
*Mogu li nakon ulaska Srbije u EU da opstanu trgovinski aranžmani koje ima sa Ruskom federacijom i drugim zemljama?
Ne mogu. Do trenutka ulaska u EU oni mogu da se primenjuju. Ali, mislim da su neostvarive ideje da se posebni carinski tretmani sa trećim zemljama zadrže nakon ulaska u EU.
Velika Britanija, na primer, nije bila zemlja osnivač Evropske ekonomske zajednice jer nije htela da se odrekne ugovora o slobodnoj trgovini sa zemljama Komonvelta. Ipak, već posle nekoliko godina podnela je kandidaturu za učlanjenje, iako je to značilo da se mora odreći preferencijalnog trgovinskog aranžmana sa svojim bivšim kolonijama.
